ساختار مدیریت شهری در ایران

مديريت شهري: از مديريت شهري تعاريف مختلفي ارائه شده است. بايد به ياد داشت که تعريف مديريت شهري با توجه به نوع حکومت‏هاي مختلف، تعاريف مختلفي دارد. در بسياري از کشورهاي جهان مديريت شهري به عنوان زيرمجموعه‏اي از جکومت محلي[1] تعريف شده و به آن شهرداري گفته شده است. روشن است که مشخصات و ساختار شهرداري (مديريت شهري) از کشوري به کشور ديگر تفاوت دارد و هر جامعه‏اي با توجه به ساختار اقتصادي، اجتماعي و سياسي خود تعريف يا تلقي خاصي از مديريت شهري دارد. بر خلاف کشورما، در بسياري کشورها، شهرداري‏ها در واقع نوعي حکومت محلي به شمار مي‏روند.

بنابر تعريف ارائه شده در “کتاب سبز راهنماي شهرداري‏ها در ايران”، مديريت شهري عبارت است از اداره سازماني غيردولتي که براي برآورده کردن نيازهاي مشترک شهروندان در سطح شهر، از طرف آنان و مطابق با قانون تأسيس مي‏گردد و در محدوده فعاليت خود استقلال سازماني دارد. [سعيدنيا، 1383، ص 27] اگر شهر همچون سازماني در نظر گرفته شود، لازم است در رأس آن عنصري براي برنامه‏ريزي آينده و اداره امور کنوني قرار گيرد. اين عنصر را مي‏توان مديريت شهر ناميد.

بنا بر تعريف ديگري، مديريت شهري مجموعه‏اي از سياست‏ها، طرح‏ها، برنامه‏ها ورويه‏هايي است که به دنبال اطمينان يافتن از انطباق و هماهنگي رشد جمعيت با ميزان دستيابي به زيرساختهاي اصلي، سرپناه و کار است.. [Davey, 1993, Page ix]

 

شهرداري: شهرداري از جمله تأسيسات محلي غيرمتمرکز است. شهرداري سازماني است که در محدوده شهر براي رفع آن دسته از نيازهاي عمراني و رفاهي مردم که جنبه محلي دارد و نيز براي ايجاد و اداره تأسيسات شهري مربوط به نيازهاي مردم همان محل تشکيل مي‏شود. [طاهري، 1377، ص 120]

شهرداري سازماني است که سکنه شهر، با استفاده از حقوق طبيعي خود و اختياري که که قانون به آنها اعطا کرده است، به منظور ايجاد و اداره کردن تأسيات عمومي و وضع و اجراي نظاامات شهري و تأمين نيازهاي مشترک محلي به وجود مي‏آورند و به آن اختيار و نمايندگي مي‏دهند تا هزينه خدماتي را که به عهده آن واگذار شده است با روش‏هاي منطقي و عادلانه بين سکنه شهر و استفاده کنندگان توزيع و سرشکن کرده و از آنها وصول کند و اگر هريک از آنها از پرداخت سهمي که بايد پرداخت کنند خودداري کند يا نظامات شهري را رعايت نکند، با استفاده از قوه قهريه که به حکم قانون از سوي مردم شهر به آن داده شده است آنها را وادار به پرداخت سهم خود و رعايت نظامات و مقررات شهري کنند. [هاشمي، 1369، ص 85]

 

2-2-2- وظايف مديريت شهري

روندينلي[2] چهار وظيفه براي مديريت شهري بيان مي‏کند.

  1. تأمين زيرساختهاي حياتي براي عملکرد موثر شهرها
  2. فراهم آوردن خدماتي که باعث توسعه نيروي انساني، بهبود بهره‏وري  و ارتقاء سطح استاندارهاي زندگي سکنه شهرها شوند.
  3. کنترل آن دسته از فعاليت‏هاي بخش خصوصي که بر رفاه، سلامت و ايمني جمعيت شهري تأثيرگذار است.
  4. تأمين خدمات و ايجاد تسهيلات مناسب که به حمايت از فعاليت‏هاي مولد پرداخته و زمينه‏ساز فعاليت بخش خصوصي در محيط شهري است.

خدمات شهري ممکن است توسط نهادهاي بخش خصوصي يا دولت ارائه شوند. اگر خدمات شهري توسط دولت تأمين شوند امکان ارائه بهتر آنها توسط بخش خصوصي وجود دارد. در و.اقع مداخله دولت در ارائه خدمات شهري در صورتي لازم است که سازمان‏هاي بخش خصوصي توانايي تأمين خدمات لازم را در سطح مورد نياز براي تأمين رفاه عمومي دارا نيستند. اين موضوع ممکن است به يکي از دلايل زير اتفاق افتند: [هاشمي، 1369، ص 13]

  1. وقتي خدمات مورد نظر جزء خدمات منافع عمومي باشد و امکان محاسبه و تعيين هزينه ارائه خدمات به درستي وجود ندارد. همچنين در برخي موارد امکان محاسبه هزينه وجود دارد اما خدمات ارائه شده بيشتر از آنکه جنبه سودرساني شخصي داشته باشد در خدمت منافع عمومي است، در چنين حالتي فرد خدمات‏گيرنده علاقه‏اي به پرداخت هزينه خدمات نخواهد داشت.
  2. تحميل تمام هزينه‏هاي ارائه خدمت به فرد خدمات‏گيرنده، مانع از دسترسي عادلانه تمامي سطوح درآمدي مردم به خدمات مورد نظر مي‏شود.
  3. تأمين خدمات مستلزم سرمايه زيادي است که بيشتر از منابع در اختيار بخش خصوصي است و اينکه  بازگشت سرمايه، بسياز کم، داراي ريسک فراوان و مستلزم طي زمان طولاني است.
  4. بخش خصوصي توانايي تأمين خدمات را دارد اما با توجه به شرايط خاص حاکم بر محيط (حجم زياد سرمايه‏گذاري ويا تخصصي بودن کار) امکان رقابت از ساير سازمان‏هاي بخش خصوصي گرفته مي‏شود. در چنين شرايطي مداخله دولت لازم است زيرا از ارائه انحصاري خدمات جلوگيري مي‏کند.

صرفنظر از تنوع و تفاوت در نظام‏هاي اجتماعي و سياسي شهرهاي مختلف دنيا، مي‏توان وظايف شهرداري‏ها را به صورت زير تقسيم‏بندي نمود: [سعيدنيا، 1383، ص 36]

  • برنامه‏ريزي شهري، شامل وضع ضوابط و مقررات در تهيه نقشه‏هاي توسعه شهري، نوسازي و بهسازي شهر، اختصاص فعاليت‏ها به بخش‏هاي متفاوت شهر در قالب ضوابط حوزه‏بندي
  • وظايف عمراني، شامل ساخت خيابان‏ها و راه‏هاي جديد، تعمير و نگهداري خيابان‏ها و راه‏هاي موجود، ساخت پل‏هاي درون‏شهري و …
  • وظايف خدماتي مانند تأمين آب، برق، فاضلاب، گاز، حمل و نقل عمومي
  • تأمين بهداشت شهري شامل جمع‏آوري و دفن زباله، نظافت شهري، ايجاد کشتارگاه، نظارت بر تهيه و عرضه مواد غذايي
  • خدمات اجتماعي مانند ساخت نوانخانه‏ها، بيمارستان‏ها، مهدهاي کودک، آسايشگاه‏هاي سالمندان
  • وظايف ايمني شامل مبارزه با آتش‏سوزي و حوادث- اعم از مترقبه يا غيرمترقبه- سرپرستي نيروي پليس شهر
  • وظايف فرهنگي شامل ايجاد کتابخانه، تأسيس انجمن‏هاي فرهنگي، بايگاني نوار و فيلم، موزه‏ها، نمايشگاه‏ها، تأترها، سينماها، کنسرت‏ها، جشنواره‏هاي فرهنگي و هنري
  • ارتقاي محيط‏زيست شهري شامل ساخت پارک‏هاي درون‏شهري، تأمين فضاي سبز
  • وظايف نظارتي مانند نظارت بر امور ساختماني و شهرسازي

ذکر اين نکته لازم است که مديريت شهري و شهرداري در ايران که داراي اختيار و استقلال عمل نيست و حيطه وظايف و عملکرد آن محدود است. در بسياري از شهرداري‏هاي کشورهاي مختلف دنيا، آموزش  پرورش، بهداشت، امنيت، امور فراغت و رفاه اجتماعي بر عهده شهرداري است. در واقع در ايران شهرداري‏ها تنها در زمينه‏هايي مشخص اختيار دارند زيرا هريک از وزارتخانه‏ها با تأسيس ادارات محلي، امور مربوط به خود را سازماندهي و هدايت مي‏کنند و در اين زمينه ارتباط خاصي با شهرداري ندارند. اينچنين وضعيتي مشکلات خاص خود را به همراه دارد، از اين رو در شهرهاي ايران شهرداري‏ها به تنهايي مديريت شهر را بر عهده ندارند، بلکه همه نهادها به نوعي در اداره شهر اثرگذارند.

 

2-3- ساختار مديريت شهري در ايران

در ايران از آنجاييکه شهرداري‏ها بيشتر از گونه سازمان‏هاي محلي هستند- نه حکومت محلي مستقل- مديريت شهري به تنهايي از سوي آنها انجام نمي‏گيرد. از اين رو با توجه به ارتباطات و تأثيراتي که سازمان‏هاي کشوري و استاني بر مديريت شهري اعمال مي‏کنند مي‏توان براي مديريت شهر در ايران سه سطح قائل شد: [سعيدنيا،1383، ص 63،]

  • سطح کلان
  • سطح منطقه‏اي
  • سطح محلي

ساختار مديريت شهري ايران بر حسب اين سه سطح در شکل 1 نشان داده شده است.

شکل 1: سطوح مديريت شهري در ايران

                                                                  [مولف]

 

2-3-1- سطح کلان مديريت شهري در ايران

در اين سطح، وزارتخانه‏ها، سازمان‏ها و دستگاه‏هايي قرار مي‏گيرند که حيطه اختيار و عمل آنها کل کشور است و توانايي تصميم‏گيري براي مديريت شهري را دارند. مهمترين اين نهادها عبارتند از وزارت کشور، وزارت مسکن وشهرسازي، سازمان مديريت و برنامه‏ريزي کشور و شورايعالي شهرسازي و معماري.

وزارت کشور: انتخاب شهرداران در شهرهايي با جمعيت بيشتر از دويست هزار نفر که شهرهاي مهم کشور محسوب مي‏شوند، با وزير کشور است. موافقت با کليه تغييرات سازماني شهرداري‏ها، بررسي و تصويب طرح‏هاي عمراني آنها و تصويب طرح‏هاي هادي و جامع شهري نيز با اين وزارتخانه است.

طبق شرح وظايفي که سازمان امور اداري و استخدامي کشور ترسيم کرده، وظايف وزارت کشور در برابر شهرداري‏ها بدين شرح است: [سازمان امور اداري و استخدامي کشور، ص 27، 1370]

  • نظارت و راهنمايي شهرداري‏ها در انجام وظايف محوله و تأمين مايحتاج عمومي
  • نظارت در اجراي کليه قوانين، آيين‏نامه‏ها و مقررات مربوط به شهرداري‏ها
  • نظارت بر حسن اجراي قانون نوسازي و عمران شهري
  • تعيين نيازمندي‏هاي اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي منطقه‏اي و محلي و تشخيص اولويت آنها در محدوده برنامه‏ريزي کشور
  • اعمال نظارت قانوني بر امور کليه شوراها از جمله شوراي شهر

در اين وزارتخانه، معاونت هماهنگي امور عمراني، متشکل از اداره کل امور شوراهاي اسلامي شهر و شهرداري‏ها، دفتر فني، دفتر مطالعات و هماهنگي امور ايمني و بازسازي، دفتر برنامه‏ريزي عمراني و دبيرخانه شورايعالي هماهنگي ترافيک شهرهاي کشور، عهده‏دار انجام وظايف وزارت کشور در رابطه با شهرداري‏ها هستند. همچنين موضوع شناخت شهر بر عهده دفتر تقسيمات کشوري معاونت سياسي و اجتماعي اين وزارتخانه است. تأسيس شهرداري در يک منطقه هنگامي امکان‏پذير است که آن شهر از طرف دفتر تقسيمات کشوري به رسميت شناخته شده باشد.

وزارت مسکن و شهرسازي: ارتباط وزارت مسکن و شهرسازي با مديريت شهري در حيطه مديريت و نظارت بر طرح‏هاي جامع است. برخي از وظايف اين وزاتخانه که پيوندي بيشتر با مديريت شهري دارد عبارت است از:

  • تهيه معيارها و ضوابط و آيين‏نامه‏هاي شهرسازي
  • نظارت بر اجراي مراحل گوناگون طرح‏هاي تفصيلي شهري
  • اجراي طرح‏هاي عمران شهري

شورايعالي شهرسازي و معماري ايران: شورايعالي شهرسازي و معماري ايران بر اساس قانون براي رسيدگي و پيشبرد اقدامات شهرسازي و هماهنگ کردن آن برنامه‏ها در وزارت مسکن تشکيل شده است. وزراي مسکن و شهرسازي، کشور، صنايع، فرهنگ و ارشاد اسلامي، نيرو، راه و ترابري، جهاد کشاورزي، دفاع و پشتيباني  نيروهاي مسلح و روساي سازمان مديريت و برنامه‏ريزي کشور و سازمان حفاظت محيط زيست  اعضاي کنوني اين شورا هستند.

 

2-3-2- سطح منطقه‏اي مديريت شهري

با توجه به تقسيم‏بندي استاني کشور، مديريت شهري در اين سطح نيز قابل بررسي است. در سطح منطقه‏اي يا استاني، سازمان مستقل مديريت شهري وجود ندارد، بلکه سازمان‏هاي موجود، شعبه‏هاي استاني وزارتخانه‏ها و سازمان‏هاي کشوري محسوب مي‏شوند که حيطه اختيار آنها استاني است و بر مديريت شهري در آن سطح تأثير مي‏گذارد. البته در سطح استاني سازمان همياري شهرداري‏هاي استان وجود دارد که عمده کارکردش در زمينه مسائل مالي است. اما مهمترين سازمان مؤثر بر مديريت شهري در سطح منطقه‏اي استانداري است.

استانداري: استاندار بالاترين مقام اداري مؤثر بر مديريت شهري در سطح استان است. انتخاب شهرداران شهرهايي با جمعيت کمتر از دويست هزار نفر با استاندار است. استانداري از فرمانداري‏ها و بخشداري‏ها تشکيل شده و مسائل مربوط به مديريت شهري را بيشتر از طريق معاونت امور عمراني پيگيري مي‏کند. اين معاونت از دو دفتر به نام‏هاي دفتر فني و دفتر امور شهري و روستايي تشکيل شده است. از جمله وظايف دفتر فني تهيه طرح‏هاي هادي است که با همکاري مهندسان مشاور حقيقي و حقوقي انجام مي‏گيرد.

ساير نهادهاي مؤثر در سطح منطقه‏اي: وزارت مسکن و شهرسازي و ديگر وزارتخانه‏ها و سازمان‏هاي کشوري هر يک در سطح استان‏ها، ادارات و شعباتي دارند. شوراهاي اداري، برنامه‏ريزي و توسعه، کميسيون ماده پنج قانون تأسيس شورايعالي شهرسازي و معماري ايران، شوراي تأمين استان و شوراي ترافيک از ديگر نهادهاي مؤثر در سطح منطقه‏اي مديريت شهري در ايران هستند.

 

2-3-3- سطح محلي مديريت شهري

شهرداري‏ها، شوراهاي اسلامي شهر، فرمانداري‏ها، شوراي تأمين شهرستان و برخي عناصر غيررسمي مؤثر بر مديريت شهري سطح محلي مديريت شهري در ايران را تشکيل داده‏اند.

شهرداري در سطح شهر مهمترين نقش را در مديريت شهري بر عهده دارد که با توجه به جمعيت و ساختار شهر، ممکن است داراي ساختارهاي سازماني متفاوتي باشد.

طبق قانون اساسي و قانون شوراهاي اسلامي، نقش اصلي در مديريت شهري بر عهده شوراهاي اسلامي شهر که نمايندگانش از طرف مردم انتخاب شده‏اند و تعيين کننده شهردار مي‏باشند گذاشته شده است. همه برنامه‏ها و تصميمات شهرداري بايد با هماهنگي و نظارت اين شوراها انجام پذيرد.

فرمانداري به سبب نظارت عاليه‏اي که بر کليه امور شهرستان دارد از عناصر مهم در تصميم‏گيري و هدايت مديريت شهري به شمار مي‏آيد. در حال حاضر وابستگي زياد شهرداري‏ها به وزارت کشور اين وابستگي را تقويت مي‏کند.

نمايندگان مجلس، ائمه جمعه، افراد و گروه‏هاي فشار سياسي، اجتماعي و اقتصادي و مجامع تخصصي از جمله ساير عناصر غيررسمي مؤثر بر مديريت شهري در سطح محلي هستند.

نوع ارتباطات سازماني و سطوح وظايف هر يک از نهادهاي مؤثر در مديريت شهري را مي‏توان در شکل 2 مشاهده نمود.